对《六安市市场监管不予实施行政强制措施清单》的政策解读

为进一步优化营商环境，健全包容审慎的市场监管机制，推进严格规范公正文明执法，市市场监管局制定《六安市市场监管不予实施行政强制措施清单》（以下简称《清单》），现解读如下：

一、制定背景和依据

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

《优化营商环境条例》明确规定行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号），将“探索柔性监管新方式，建立不予实施行政强制措施清单”列为我国营商环境创新试点首批改革事项。从规范行政强制措施实施、进一步提升行政执法能力水平，以及落实国家和省、市要求、优化营商环境等方面考虑，有必要制定市场监管领域不予实施行政强制措施清单。

《清单》起草的主要依据是《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《安徽省市场监管不予实施行政强制措施清单》以及市场监管相关法律、法规、规章的规定。

二、制定意义和总体考虑

为进一步深入推进包容审慎监管，培育和激发市场主体活力，着力打造市场化法治化国际化营商环境，积极探索在市场监管领域采用柔性监管新方式，对违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不予采取行政强制措施。

实施行政强制措施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，无法律、法规规定，不得实施行政强制措施。采用非强制手段可以制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的，不得实施行政强制措施。结合《清单》内容，充分考虑违法行为的严重性，采取行政强制措施的必要性以及非强制手段的可替代性等因素，审慎实施行政强制措施。对违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害，且自行纠正或在责令改正期限内改正的行为不予实施行政强制措施。

三、研判和起草过程

依据《行政处罚法》《行政强制法》等规定，经认真研究、广泛听取相关建议，市市场监管局起草了《六安市市场监管不予实施行政强制措施清单》初稿，并组织相关人员讨论修改完善，在此基础上形成了征求意见稿。2月10日，向各县区局和市局各科室（局）、有关直属事业机构征求意见。2月20日至3月22日，通过市政府意见征集库向社会公众征求意见。3月23日，送市司法局征求意见。经认真研究、广泛听取相关建议，市市场监管局与市司法局联合印发《六安市市场监管不予实施行政强制措施清单》。

四、工作目标

通过将不予实施行政强制措施的情形制度化、规范化、标准化，不断完善与新形势相适应的包容审慎监管方式，进一步降低行政执法对市场主体的影响，促进法治化营商环境建设，同时，减少行政执法随意性，促进行政执法人员严格规范公正文明执法。

五、主要内容

《清单》分为两个部分，分别为“通知”和“清单”。

（一）通知部分。本部分明确了实施行政强制措施的工作要求、注意事项。

1.要求全市各级市场监管部门应当严格按照法定的权限、条件和程序实施行政强制措施，要求实施行政强制措施应当尽量减少对当事人权益的影响。

2．注意事项。一是当事人违法行为未列入清单，但符合规定的6种情形，原则上不予实施行政强制措施，但不足以制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的除外。二是违法行为符合清单规定的不予实施行政强制措施的情形，同时又存在其他违法情形，应当进行综合考量，发现不属于情形显著轻微或者有明显危害的，应当依法采取行政强制措施。三是规定了依法不予实施行政强制措施后，若因当事人、第三人或者不可抗力等原因造成证据灭失、危害后果扩大等影响，但执法单位和执法人员勤勉尽责、未牟取私利的，对执法单位和执法人员不作负面评价、依法免除相关责任。

（二）清单部分。以清单的形式规定在7个业务领域（市场主体监管、广告监管、工业产品生产许可证监管、强制性产品认证监管、食品监管、直销监管、药械化监管等）的34个情形中，这些情形同时符合违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害，且自行纠正或在责令改正期限内改正的要求，可以不予实施行政强制措施。具体为：

1.市场主体监管业务领域的3种情形。一是实施无照经营行为，且该行为属于依法无需取得许可或者已经取得许可的无照经营行为；二是明知属于无照经营而为经营者提供经营场所，或者提供运输、保管、仓储等条件；三是外国企业常驻代表机构未依照规定提交年度报告。

2.直销监督管理业务领域的5种情形。其中涉及直销企业有以下4种情形：一是未按规定进行直销员业务培训，或直销企业以外的单位和个人组织直销员业务培训；二是未按规定支付直销员报酬；三是未建立并实行完善的换货和退货制度；四是未依照有关规定进行信息报备和披露。此外，还对直销员向消费者推销产品，且未造成危害后果的情形予以规定。

3.广告监管业务领域的7种情形。一是广告中涉及专利产品或者专利方法，未标明专利号和专利种类，但专利有效；二是通过大众传播媒介发布的广告未显著标注“广告”字样，但内容能使消费者辨明其为广告；三是广告经营者、广告发布者未按照国家有关规定建立、健全广告业务管理制度；四是广告经营者、广告发布者未对广告内容进行核对，但广告内容未违法；五是广告经营者、广告发布者未公布其收费标准和收费办法；六是未经当事人同意或者请求，向其住宅、交通工具等发送广告，或者以电子信息方式向其发送广告；七是以电子信息方式发送广告，未明示发送者的真实身份和联系方式，或未向接收者提供拒绝继续接收的方式。

4.工业产品生产许可证监管业务领域的3种情形。对取得生产许可证的企业名称发生变化，未依照规定办理变，以及未依照规定在产品、包装或说明书上标注生产许可证标志和编号，未在规定期限内向省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门提交报告的情形分别予以规定。

5.食品监管业务领域的10种情形。其中涉及食品生产经营企业有以下2种情形：一是未按规定建立食品安全管理制度，或者未按规定配备或者培训、考核食品安全管理人员；二是未制定食品安全事故处置方案，且未发生食品安全事故。涉及食品生产经营者以下4种情形：一是安排未取得健康证明的人员从事接触直接入口食品的工作；二是未按规定要求销售食品。三是未定期对食品安全状况进行检查评价；四是未按照规定在显著位置张贴或者公开展示相关监督检查结果记录表，撕毁、涂改监督检查结果记录表，或者未保持日常监督检查结果记录表至下次日常监督检查。此外，本《清单》也对特殊食品生产企业未定期提交自查报告；对食品相关产品生产者未按规定对生产的食品相关产品进行检验，但该产品合格；对食用农产品销售者未建立食用农产品进货查验记录制度，未按规定如实记录并保存相关凭证；对网络食品交易第三方平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证等情形予以规定。

6.强制性产品认证监管业务领域的2种情形，分别是获证产品及其销售包装上标注的认证证书所含内容与认证证书内容不一致，以及未按照规定使用认证标志。

7.药械化监管业务领域的4种情形，一是经营二类医疗器械未按要求备案；二是医疗器械经营企业、使用单位购销医疗器械，没有及时登记查验或记录，记录有一般性的失误，个别项目记录不全；三是从事医疗器械网络销售的企业，未按规定办理相关信息备案，或者相关信息发生变化，未及时变更备案；四是化妆品经营者没有及时登记进货查验记录，记录有一般性的失误，个别项目记录不全。

六、创新举措

以《清单》的形式规定在7个业务领域的34个情形中，可以不予实施行政强制措施。另当事人违法的行为未列入清单，但符合规定的6种情形，原则上不予实施行政强制措施，但不足以制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的除外。

同时《清单》还规定了依法不予实施行政强制措施后，若因当事人、第三人或者不可抗力等原因造成证据灭失、危害后果扩大等影响，但执法单位和执法人员勤勉尽责、未牟取私利的，对执法单位和执法人员不作负面评价、依法免除相关责任的情形，体现了对执法单位和执法人员尽职免责的保护。

七、保障措施和下一步工作考虑

《清单》实施后，市市场监管局在行政执法活动中实施行政强制措施时，遵循合法性、适当性、审慎性、教育和强制相结合的原则，做到执法结果与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。