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关于《六安市电梯安全监督管理暂行办法》的政策解读

(市市场监管局 2020年12月)

浏览次数:信息来源: 市市场监管局(知识产权局)发布时间:2020-12-23 15:02

2020年12月13日,市长叶露中签署市人民政府第19号令,公布《六安市电梯安全监督管理暂行办法》(以下简称“《办法》”),自2021年3月1日起施行。

一、制定背景

近年来,我市电梯保有量迅猛增长,截止当前,在用电梯已达2万余台。电梯的安全运行,直接关系群众生命财产安全与生活质量,社会关注度极高。虽然我市电梯安全形势保持总体平稳,但受电梯保有量的快速增长及电梯使用管理复杂等因素的影响,电梯安全监管面临较大压力。同时,随着时间推移,使用期限超过15年的老旧电梯数量逐渐增加,电梯安全监管的重要性和复杂性日益显现。

(一)制定《办法》是适应新形势,健全法规体系的需要。《安徽省电梯安全监督管理办法》自2016年4月1日施行以来,对规范电梯安全管理、落实各方安全监管职责起到积极促进作用,但实践中发现一些条款需进一步细化补充。2018年《国务院办公厅关于加强电梯质量安全工作的意见》(国办发〔2018〕8号),提出“坚持依法监管。健全完善法律法规和标准体系,充分运用法治思维和法治方式开展电梯安全监管工作,坚持权责一致,落实相关方主体责任。”并提出了加强电梯安全管理的一系列新措施。因此,有必要结合我市实际制定《办法》,对上级有关政策法规作进一步贯彻落实。

(二)制定《办法》是解决监管难题,提高电梯安全管理水平的需要。一是解决突出问题。目前,我市电梯安全管理中存在着电梯安装前的土建施工阶段即留有安全隐患,且这些隐患在后期难以整改;县(区)政府特种设备安全监管部门和相关职能部门监管职责未能有效落实;电梯使用管理不到位,维护保养不规范;电梯日常运行、维护保养、修理、改造、更新等所需费用筹集困难;电梯信息化管理基础和专业应急救援力量薄弱等问题。亟需制定《办法》以求解决上述问题。二是借鉴先进经验。我省合肥、芜湖、淮北、铜陵已先后制定出台了电梯安全监督管理地方性法规或政府规章,为我市制定《办法》提供部分可供借鉴的经验。三是规范安全监管。电梯安全既涉及生产安装、使用管理、维护保养、检验、检测、应急救援、监督管理等各方面的权利义务关系,也涉及住房城乡建设、城市管理、市场监管、应急管理等多个部门的监管职责。安全监管环节多、责任链条长,有必要制定《办法》对各方权利义务、监管职责进行明确,完善电梯安全治理模式。

(三)制定《办法》是回应社会关切,建设美好城市生活的需要。电梯已经成为人民群众美好生活的“必需品”,近年来,不断有人大代表、政协委员提出电梯立法建议,呼吁尽快出台地方法规,保障居民乘梯安全。因此,制定《办法》从制度层面为电梯安全管理等提供保障,对建设城市美好生活具有重要现实意义。

二、起草依据

(一)《中华人民共和国特种设备安全法》、国务院《特种设备安全监察条例》和《安徽省电梯安全监督管理办法》等相关法律、法规和规章。

(二)《电梯维护保养规则》《特种设备使用管理规则》等安全技术规范。

(三)《国务院办公厅关于加强电梯质量安全工作的意见》(国办发〔2018〕8号)《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强电梯质量安全工作的通知》(皖政办〔2018〕25号)等政策文件。

三、起草过程

(一)提前谋划。我局于2019年即开始谋划《办法》的起草论证工作,并与市司法局积极沟通衔接,联合开展了前期的调研论证工作。

(二)牵头起草。在完成前期的调研论证工作后,我局抽调精干力量,就《办法》的起草工作进行了讨论,并参考借鉴了淮北、芜湖、合肥、铜陵、台州、温州、常州、哈尔滨等地市电梯安全监管办法或条例内容,结合前期调研情况,形成了《办法》初稿。

(三)充分征求意见。《办法》初稿形成后,我局组织县区特种设备安全监察机构、市特检中心、物业公司、电梯行业协会等相关人员召开座谈会进行意见征集,同时,在市市场监管门户网站公开征求意见,发函征求市直相关部门及各县区政府(管委)的修改意见,共征集到意见18条,采纳9条,未采纳9条。随后,我局联合市司法局赴电梯制造、维保和使用单位开展立法调研、召集相关职能部门召开座谈会,2次组织立法和电梯安全监管方面的专家召开论证会,广泛听取意见建议。为进一步修改完善《办法》主要内容,2020年8月23日,我局会同市司法局邀请市人大常委会法工委、市财政局、市住建局、市应急局、市公管局、市自然资源和规划局、市电梯行业协会、市物业管理协会相关负责同志召开第三次论证会,与会人员共提出40余条修改意见,会后,部分单位还补充了反馈意见。在充分吸收意见建议的基础上,2020年9月7日,市政府副秘书长主持召开专题会议,有针对性的再次征求市人大常委会法工委、市财政局、市住建局、市应急局、市公管局、市消防救援支队、市房地产协会、市电梯行业协会以及市物业管理协会等单位意见,形成《办法》送审稿。

在征求意见的过程中,我们认真研究收集的意见建议,对上位法已有明确规定的内容,未在《办法》送审稿中重复规定,如,对负有维保义务的单位未在规定时间内抵达现场实施救援的行为进行处罚的内容,考虑到《安徽省电梯安全监督管理办法》第三十五条已经就该行为设定了具体的处罚条款,送审稿中就没有重复说明了。对监管工作中比较突出的问题,再次进行了细化和强调,如电梯相关土建工程质量问题,电梯未确定使用单位不得投入使用等。

四、主要内容

《办法》全文共九章三十九条,分别为第一章总则,第二章安装、改造和修理,第三章使用管理,第四章维护保养,第五章检验、检测和安全评估,第六章应急救援,第七章监督检查,第八章法律责任,第九章附则。主要内容如下:

(一)明确监管职责。按照属地管理和行业管理相结合的原则,进一步厘清各级政府及相关部门的职责,旨在形成电梯安全齐抓共管的工作格局,合力推进电梯安全监督管理工作,构建电梯安全长效监管机制。《办法》第三条明确了各级政府的电梯安全监管职责。第四条规定了电梯安全监管相关部门的职责,按照职责分工协同做好电梯安全监督管理的相关工作。同时,《办法》还引入电梯安全责任保险制度,充分发挥发挥保险事故赔偿和风险预防作用,并对电梯安全宣传教育、行业协会作用等方面进行明确。

(二)坚持源头治理。《办法》第九条对建设单位在电梯采购、选型配置以及电梯井道、底坑、机房等土建工程质量方面应当履行的职责进行了明确和细化,保证土建工程符合电梯安全运行的要求。《办法》第十条鼓励电梯采用双回路供电,能够有效保证在突然断电情况下,电梯的安全运行,明确规定公众聚集场所的电梯应当按照规定配置应急电源或断电平层装置,进一步保证乘客的人身财产安全。《办法》还规定了电梯采购人应当将产品性能、部件配置、技术保障水平等作为电梯采购条件,有助于采购人更全面清晰的采购符合要求的电梯。对电梯安装、改造、修理单位的资质以及不再具有相应资质的情形作了规定,对电梯安装、改造、修理过程的施工安全作出规定。明确商品房交易中,应当将电梯的数量、品牌及主要参数等信息写入合同中,保障购房人的信息知情权。

(三)规范使用管理。根据《特种设备安全法》的规定,使用单位是特种设备使用过程中的安全责任人,负有法律规定的安全管理义务,但电梯因使用范围比较广,在不同场所电梯的使用单位不同,我们在《办法》第十五条以指引性条款的形式明确使用单位的确定方式按照省办法确定,同时规定未确定使用单位的不得投入使用。《办法》第十六条详细列举了使用单位义务,着重强调了乘客被困电梯时,使用单位应当及时采取措施,并立即通知电梯维护保养单位到场救援。《办法》第十七条规定了电梯安全管理人员应当履行日常巡查、监督维护保养、紧急情况处置等工作职责。此外,《办法》还就电梯修理、更新的资金筹集作了规定。重申了乘客文明规范使用电梯的要求。

(四)加强维护保养。电梯维护保养是电梯安全监管的核心环节,维护保养工作质量直接决定电梯故障率高低,为此,《办法》对维护保养单位的管理作了较为详细的规定。首先,《办法》第二十条规定了电梯维保备案制度,要求维保企业及时备案主要信息,以便于市场监督管理部门对从业单位有宏观的掌握以及应急指挥和调度,进一步杜绝“拎包维保”或者没有资质的维护保养单位开展维护保养业务的情形出现。其次,《办法》第二十一条对电梯维护保养单位开展维护保养工作的基本要求进行了规定,如制定维护保养计划与方案,维护保养过程中采取的安全防护措施,发现存在事故隐患的向使用单位提出整改建议并立即向监管部门报告的义务。《办法》还对特殊情形下需要增加维保频次和项目的电梯进行了列举,对电梯维护保养单位不得分包、转包,不得采取不正当竞争手段获取维护保养业务,不得设置技术障碍,不得将不符合质量安全要求的部件用于维护保养等行为进行了强调。

(五)引入安全评估。电梯现有检验、检测制度,是对电梯符合法律法规和安全技术规范进行符合性验证,而安全评估是对电梯工作状况进行整体性技术评价的方式,主要针对因使用年限过长、遭受外力影响、运行故障率升高或者存在其他隐性系统性风险的情况。因此《办法》第二十七条规定了电梯安全评估制度,对需要进行安全评估情形进行了列举,便于使用单位更客观直接全面的掌握电梯整体性能,对电梯能否继续使用、维修、改造还是需要进行电梯更新,作出判断。另外,《办法》还明确了电梯检验、检测机构工作的基本要求,规定了电梯检验、检测机构的检验、检测时限以及在检验、检测有效期届满前不能出具报告的空档期,应当出具电梯能否继续使用的书面意见,规定电梯检验、检测机构在工作中发现电梯存在未使用登记、未与维护保养单位签订维护保养合同以及维护保养单位未按照要求开展维护保养的情形,应当主动向监管部门报告。

(六)完善应急处置。《办法》第二十八条对建立电梯应急救援处置机制,依托电梯安全信息化监管系统,整合电梯使用单位、维护保养单位、消防救援机构和社会救援组织等力量,统一协调指挥电梯应急救援工作。此外还对特种设备安全监督管理部门、电梯使用单位、维护保养单位应急救援预案制定与演练、困人故障处置程序等作了具体规定。

(七)强化监督检查。《办法》一方面对重点监督检查对象以及委托第三方对电梯安装、改造、修理、维护保养、检验、检测的质量实施监督抽查进行了规定。另一方面充分利用大数据和信用评价来实施监管,《办法》第三十三条规定了加强电梯安全领域的诚信体系建设,开展信用评价工作。第三十四条规定了特种设备安全监督管理部门应当建立电梯安全信息化监管系统,相关单位按要求提供相关数据。

(八)科学设定罚则。结合电梯安全监管实际,在上位法既有行政处罚的基础上,科学合理地设置了相应的罚则,第三十六条、三十七条、对建设单位未安装空气调节器等通风、降温设施,公众场所电梯使用单位未配备应急电源或断电平层装置两种违法行为设置了相应的行政处罚条款,第三十八条是对《中华人民共和国特种设备安全法》第八十八条第二款的进一步细化,即对电梯的维护保养单位未按照安全技术规范的要求进行电梯维护保养的行为进行处罚。对上位法的处罚条款没有进行简单的重复列举,拟在《办法》通过后的宣传过程中,对涉及电梯安全监管的所有处罚条款进行统一宣传。